【两会关注】家庭养老床位： 需求引领 创新驱动 支撑家庭养老功能
本期关注
家庭养老床位：
需求引领 创新驱动 支撑家庭养老功能
本报记者 马丽萍
一人失能，全家失衡。随着人口老龄化程度的加深，失能老人数量增多，传统的家庭养老模式遭遇专业能力、照料精力的挑战。
2月23日召开的国务院新闻办发布会上，民政部表示，“十三五”期间，全国203个地区进行了居家社区养老的改革试点，家庭养老床位这一创新举措极大缓解了家庭养老的难处，符合当下养老服务需求以及养老行业发展现状，受到广大老年人的好评。今年全国两会上，有关家庭养老床位建设的话题，引发社会各界积极讨论。
家庭养老床位在改革试点中应运而生
家庭养老床位是在“居家社区机构养老相协调”的指导思想下，在国家大力扶持社区居家养老服务改革试点中产生的创新举措。
“十三五”期间，国家大力发展社区居家养老服务，民政部、财政部自2016年至2020年，连续5年在全国开展了五批社区居家养老服务改革试点。作为第一批试点城市，江苏省南京市2017年率先开展了家庭养老床位建设探索。此后，随着国家政策的激励扶持，社区居家养老服务改革试点扩展到全国203个地区，各地通过探索创新，开展了一系列家庭养老支持工作。
北京、上海、青岛、广州、苏州、杭州、西宁、成都等多地纷纷探索“家庭养老床位”服务模式。无论是真金白银的“适老化改造”补贴，还是专业的上门护理服务，乃至开启夜间照护服务，各地探索实践亮点纷呈。
2019年9月，民政部印发《关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》，在“积极培育居家养老服务”的部分明确：养老机构、社区养老服务机构要为居家养老提供支撑，将专业服务延伸到家庭，为居家老年人提供生活照料、家务料理、精神慰藉等上门服务，进一步做实做强居家养老。该意见明确提出：“探索设立‘家庭照护床位’，完善相关服务、管理、技术等规范以及建设和运营政策，健全上门照护的服务标准与合同范本，让居家老年人享受连续、稳定、专业的养老服务。有条件的地方可通过购买服务等方式，开展失能老年人家庭照护者技能培训，普及居家护理知识，增强家庭照护能力。”
随着各地社区居家养老服务改革的扩面和深入发展，家庭养老床位建设取得了良好的社会效应。
需求导向兼具经济和社会效益
“家庭养老床位是应对人口老龄化加速发展的有效举措。”全国人大代表、安徽省民政厅副厅长耿学梅表示。受传统文化影响，中国人对家庭的安全感和归属感尤为看重。有数据显示，90%以上的老年人倾向于选择就地居家养老。从这个意义上看，家庭养老床位不仅比机构节省了费用，而且能在熟悉的环境中得到机构养老的专业服务，符合大多数老年人“养老不离家”的现实需求。
“有关试点城市发现，当达到一定规模后，投入一个家庭养老床位的费用是投入一个机构养老床位的1/5”。民政部数据表明，对养老服务的供给方来说，家庭养老床位更是节省了机构养老所需的土地和建设费用。
“目前南京市已经开设了5701张家庭养老床位。如果按照100张床位的中等规模养老院来算，相当于建设了50多个中等规模的养老院。”南京市民政局养老服务处处长周新华接受采访时表示，家庭养老床位将成为未来养老服务发展的一个重要方向。
将养老机构的专业化照护延伸到家庭，是家庭养老床位的核心价值所在。在九如城养老集团董事长谈义良看来：“适老化改造、远程监测、康复治疗等个性化服务能为居家老年人提供更周全的照护服务。”
“家庭养老照护床位的建设，降低了床位的建设及服务成本，弥补了居家养老服务专业化不足的问题，缓解了家庭照护压力，值得全面推广。”北京市朝阳区家庭养老床位运营团队安达人和（北京）科技有限公司总经理卞宗德深有同感。
家庭养老床位还需规范发展
家庭养老床位以养老机构为依托、以社区养老服务中心为支点，将专业化养老服务辐射延伸至家庭。辐射服务的范围受到每个区域、城市的养老机构布局影响。因此，业内专家建议，“搭建科学的格局和服务体系，是发展家庭养老床位的必要条件。”
“鼓励有条件的养老机构开办家庭养老床位，引导老年人就近就便居家照护。家庭养老床位综合运营补贴标准应同等或高于养老机构床位财政补贴标准。”针对失能半失能老年人的照护需求，耿学梅代表建议逐步总结上海、江苏、浙江等地先行经验，搭建政策法规框架，完善家庭养老床位建设规范标准，实行全国统一又便于操作的标准化质量管理。积极探索建立更加科学的家庭养老床位服务指标体系、评估体系和监督体系，以及管理服务质量标准，避免缺乏统一规划、碎片化、重复投入造成的资源浪费。用系统思维、信息化手段和统筹集成方法将涉及家庭养老床位项目统一打包建设。
目前，民政部对各地探索发展家庭养老床位的做法进行了指导总结。对于下一步家庭养老床位的发展思路，民政部养老服务司相关负责人表示：“十四五”期间，将进一步扩大试点范围，提高家庭养老床位在中心城区或老龄化程度较高地区的覆盖面，支持家庭承担养老功能；进一步规范服务，组织编制家庭养老床位设置和服务标准，将家庭养老床位纳入养老服务支持政策和综合监管范围；进一步加强支撑保障，在布局养老服务机构时，尽量考虑为家庭养老床位提供技术支撑，持续发力，指导各地在街道发展综合功能的社区养老服务机构，在社区发展嵌入式养老服务机构和日间照料机构，在家庭发展家庭养老床位，形成街道、社区衔接有序、功能互补的社区养老服务网络，满足广大老年人就近就便养老服务需求；持续推进养老护理员职业技能提升行动，到2022年底培育培训200万名养老护理员，为家庭养老床位提供人才保障。
地方创新
北京朝阳区：建设就近精准的家庭照护床位
围绕“就近、精准”主题，坚持问题导向、目标导向和底线思维，2019年，北京市朝阳区以第四批“中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点”为契机，在失能老年人护理补贴的基础上，积极探索家庭养老照护床位建设。
通过调研和评估，确定高碑店地区、太阳宫地区、亚运村街道为试点街乡，建成150张家庭养老床位。项目承接方安达人和（北京）科技有限公司通过对老年人的综合评估为150名老年人制订了“一人一策、一床一案、一户一档”的照护服务方案；通过改造家庭床位，为150名老年人配备了智能生命体征监测设备、护理床、专用防褥疮床垫等，并入户开展安装、培训等工作，充分利用科技产品和信息技术提高家庭照护床位服务保障能力；根据老年人专业居家照护服务需求，在3个街乡就近选择5家服务单位，形成服务清单，提供“综合性、连续性、专业性养老+健康服务”的居家照护服务。
截至1月10日，累计开展包括综合评估、照护管理、喘息服务、入户巡访、照护者增能培训等基础服务1877次；开展助洁、助浴、基本医疗、康复指导等专业服务1374次；依托信息化手段和智能生命体征监测设备，累计处理异常报警和提供风险提示1789次。
通过服务过程数据化、可视化，为主管部门提供了有效的监管手段，调查显示，客户服务满意度达到99.1%。在实践中，还制定了《朝阳区家庭养老照护床位管理办法（草案）》和《家庭养老照护床位服务规范》。家庭养老床位试点有效缓解了失能老人照护的社会难题，取得了良好的社会和经济效益。
苏州：率先探索家庭养老夜间照护服务
2020年5月21日，《苏州市家庭养老夜间照护床位建设运营管理办法》出台，该市通过各种手段推进夜间照护服务。通过持续召开3场全市推进会，10场问题分析会，2020年10月9日，苏州市正式推出夜间照护服务。
面对服务人员短缺，鼓励养老服务机构合理调整人员排班，积极参与；扩大农民工、经济困难人员等就业重点群体的招聘数量，开展岗前培训，补充人员队伍；探索非全日制用工、个体经营等新就业形态。瞄准老年人的子女、亲属开展推介，加快智慧养老体系，为老年人提供“点单式”便捷养老服务，引导老年人消费意愿释放。
通过人员上岗必培训，服务开展必签约，将家庭养老床位纳入居家养老责任险，同时，依托市养老服务联席会议推动行业综合监管营造市场环境，完善居家养老“安心消费链”。
鼓励物业公司积极参与家庭养老夜间照护，倡导原居安老，苏州市打造了一批“原居安老响应中心”，推进物业+养老“共建共融链”， 老年人想要的服务都可“一站式”得到响应。
充分发挥医养结合型养老机构护理能力较强、服务队伍调配容易的特点，深入老年人家中建设夜间照护床位，把养老机构的“触角”延伸到社区、老年人家中，促进交叉融合，构建居家社区机构养老全业链。
从家庭养老夜间照护床位项目入手，围绕“全时服务链”“安心消费链”“共建共融链”“养老全业链”四大主题，苏州市积极建链、强链、延链、扩链，为勇闯养老服务“无人区”探路，为打造养老服务新高地加油。
杭州：精准聚焦 逐步扩大家庭养老床位试点
起步早。2019年起，杭州市先后在上城区、西湖区开展家庭养老床位建设试点，试点期内共建成床位350余张，老年人家庭满意度达100%。2021年初，杭州市正式出台《杭州市家庭养老照护床位试点工作方案》，将试点扩大到8个区，计划两年内共建成不少于800张床位。
聚焦准。杭州建床对象为试点区户籍年满60周岁且能力评估达到中、重度的失能老年人或80周岁及以上老年人，其中低保、低保边缘家庭老年人优先考虑。突出养老和医疗整合服务，服务机构为医养结合机构、与周边医疗机构签约合作的养老机构和示范型居家养老服务中心。家庭养老床位和养老机构之间实现评估结果互认、服务无缝转介。
服务全。在设施方面，杭州对建床的老年人家庭进行适老化改造、安装智能设备、配置辅助器具；在服务方面，明确生活照料、生活护理、电子信息化、健康管理、医疗护理和康复服务、精神慰藉和文化娱乐等6大类20小项服务内容，服务需每日上门,每月不少于30小时，医护人员需每两周上门服务1次。
补贴实。杭州创新补贴方式，服务真正有需求的老年人，根据服务合同实际支付费用的50%给予建床老年人护理补贴，每人每月最高补贴不超600元。同时根据适老化改造内容、设施设备安装和维护等情况，给予建床养老服务机构一次性建设补助3000元。
委员心声
全国政协委员益西达瓦：
家庭养老床位建设要尽快出政策建标准推试点
本报记者 马丽萍
2020年，四川省出台了《关于推进养老服务发展的实施意见》，项目化制定了具有四川特色的养老服务“七大工程”。其中，在居家社区养老服务提质增效工程中，明确提出“推动设立家庭照护床位”。试点工作已在成都市开展，建成家庭养老床位322张。今年，预计将试点范围扩大到10个市（州）。同时，四川省还将会同北京大学研制《四川省家庭照护床位服务规范》，目前已形成了标准草案。
“家庭养老床位是在居家社区机构养老相协调的指导思想下产生的创新举措，目前还处于探索阶段。”为此，益西达瓦提出三点建议：一是“出政策”，尽快研究出台长期照护保障制度相关政策，将家庭养老床位与长期照护保险有效衔接，进一步减轻老年人负担。二是“建标准”，尽快研究出台家庭照护床位建设和管理以及服务相关标准，将家庭养老床位管理纳入养老服务监管范围。建议将四川省正在制定的家庭照护床位服务规范吸纳进国家行业指导标准。三是“推试点”，在全国范围内选择条件成熟的地区开展家庭养老床位建设试点，鼓励先行先试，从政策和资金上予以倾斜支持。
专家观点
统筹推进协力发展 加强远程服务监管
黄石松
家庭养老床位的需求客观存在。在城市地区，发展家庭养老床位可以降低养老成本，充分利用老年人自有住房和家庭成员或亲戚、邻里的照护服务资源。在农村地区，受传统的养儿防老观念影响和养老资源限制，老年人更愿意在家养老。近年来，家庭养老床位在一些地区得到了比较好的尝试，我们也欣喜地看到，民政部门已明确将家庭养老床位建设列入“十四五”时期的重点工作。
家庭养老床位对服务和监管提出了更高的要求。一方面，要把好准入关，要明确政府的责任边界，明确申请家庭养老床位的“门槛”。如果监管制度和技术手段跟不上，家庭养老床位并不能为老年人提供应有的服务。另一方面，家庭养老床位对专业化的服务提出了更高的要求，特别是一些康复护理、心理健康干预等技术要求比较高的服务项目，一旦上门服务操作不规范，或者发生事故和纠纷，解决起来比机构养老更为复杂和困难。
笔者认为，应深入统筹推进家庭养老床位发展。在农村地区，发展家庭养老床位应与邻里互助等养老模式相结合，解决“有床无服务”的问题，更要避免对老年人的家庭养老床位补贴被子女（义务赡养人）挪作他用。在城市地区，要统筹民政部门主导的家庭养老床位政策和卫健部门主导的家庭病床、家庭医生签约等政策，统筹好家庭适老化改造和家庭智能化改造等项目，形成合力。要充分运用互联网的技术优势，加强远程服务监管，完善服务纠纷解决和老年人权益保护制度。此外，家庭养老床位建设还应该和长期护理保险制度相衔接。
（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院老龄产业中心主任）
家庭养老床位核心是聚焦老年人需求
董红亚
家庭养老床位，是新时代背景下对居家养老的一种新回应，它不是一个项目，而是养老的理念，是满足老年人在自己家里持续生活、就地老化的一种美好愿景。在推进中，要在现有的社区照护、居家上门服务的基础上，紧扣“老年人居家养老美好愿景”去深化推进；通过居家适老化环境改造，着力家庭照护支持和专业服务替代，定位上门服务项目，整合部门服务资源，让老年人在自家那张床躺得牢，延缓去机构的时间或不用去机构。
因此，家庭养老床位的核心，是我们真正确立起以老年人为中心的理念，围绕老年人的需求，以老年人家庭为平台来配置资源，增强政策导向，创新服务运营方式，强化科技创新和应用，提供整合式照护。
（作者系浙江外国语学院社会福利研究所所长、教授）
一线声音
坚持用户导向 与时代同频共振
谈义良
随着老龄化程度不断加深，失能失智老人数量随之增长，加上第一代独生子女的父母逐渐步入老龄阶段，家庭养老面临着照料时间及精力上的巨大挑战。发展家庭养老床位，将养老机构的专业化照护延伸到家庭，以此惠及更多居家养老长者并满足他们的需求，是家庭养老床位的核心价值所在。这里的专业化延伸，并不止于由专业护理员提供照料护理，还包括对失能老人居所进行适老化改造、远程监测、康复治疗、心理支持等个性化服务，这些专业化服务的介入，可以很大程度上缓解家庭养老所面临的问题，为居家养老长者提供更周全的照护。
九如城在发展的过程中始终积极响应国家政策，在大力发展医养融合的同时，积极推进机构、社区、居家融合发展，为推进家庭养老床位奠定了良好的基础。除了“从关心长者到关心家庭”之外，我们也在积极实践“从养老到教育”的转变。引导并为健康活力的长者赋能，将老年教育进一步普及，激发这一部分长者的活力和潜能，持续发挥人生价值。新政策出台能有力推动养老行业的发展，作为养老行业中的一员，除了打造有“九如特色”的养老服务之外，我们更要与时代同频共振，洞悉不断变化的社会需求，以变应变，去满足、去引领、去创新。
（作者系九如城养老产业集团董事长）